在原质检总局《检验检测机构资质认定管理办法》(163号令，以下简称《管理办法》)的视角下，第42条第4项违法分包检验检测项目，与第43条第1款第2项的超范围出具检验检测报告在执法实践中存在法律责任的竞合情形，导致处理结果大相径庭。
一、案情简介
1.基本情况
根据江苏省市场监管局(以下简称“江苏省局”)《关于全省食品检验检测机构检测报告专项监督抽查结果的通报》(苏市监办函﹝2018﹞65号)(以下简称“通报文件”)显示， A公司出具的检测报告存在部分检验方法标准不在资质认定证书范围内的问题，涉嫌违反《管理办法》的有关规定。苏州市市场监管局(以下简称“苏州市局”)依法立案后，执法人员调查查明，A公司在2018年6月7日受K油脂(张家港)有限公司(以下简称“K公司”)委托检测出具的检测报告显示样品为复合植物油B，出具日期为2018年6月26日，报告上标注了CMA资质认定标志及证书编号。检测报告中溶剂残留(GB 5009.262-2016)、不溶性杂质(GB/T 15688-2008)不在资质认定范围内，A公司对这两个参数没有能力检测，外包给第三方进行测试并在报告中注明。其中溶剂残留这一参数分包给大连H检验有限公司(以下简称“大连H公司”)，不溶性杂质这一参数分包给广州Z检测技术服务有限公司(以下简称“广州Z公司”)。大连H公司、广州Z公司均具有CMA资质。经A公司核实确认，大连H公司CMA资质认定范围不包含溶剂残留这一参数，广州Z公司CMA资质认定范围不包含不溶性杂质这一参数。A公司称在2018年6月出具报告时主要是针对国外客户，国内客户不多，当时对CMA分包的项目实行抽查，造成对这两家企业(大连H公司及广州Z公司)CMA参数把关不严，违规出具了带CMA标志的报告。另外CMA和CNAS的要求不完全一致，在理解上有偏差，A公司称将加强内部及分包实验室的管理，杜绝此类事件再次发生，请求苏州市局从轻处理。针对检测报告存在的检测项目超出CMA能力范围的问题，A公司将该报告取消了CMA标志，升级了报告，新报告也已提供给了客户。A公司称在江苏省局检查指出问题后即着手整改，对承接分包单位及项目进行全面把关核查，确保分包方的检测项目能够被CMA证书检测能力所覆盖。同时针对存在的其他问题也一并整改并提交了整改报告及整改材料。
2.处理结果
A公司超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用的数据、结果，其行为已违反了《管理办法》第25条第1款“检验检测机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内，依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求，出具检验检测数据、结果。”综合考虑案件违法事实、情节、性质及危害后果，苏州市局决定依据《管理办法》第43条第1款第2项规定进行处罚。
二、法律分析
1.案件争议焦点
本案在法律适用上的焦点是定性为“违法分包”还是“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具报告”。原国家质检总局《管理办法》(163号令)第42条第4项“检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上质量技术监督部门责令其1个月内改正;逾期未改正或者改正后仍不符合要求的，处1万元以下罚款：……(四)违反本办法和评审准则规定分包检验检测项目的;……”《管理办法》第43条第1款第2项“检验检测机构有下列情形之一的，由县级以上质量技术监督部门责令整改，处3万元以下罚款：……(二)超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果的;……”从本案调查情况来看，A公司既有“违反本办法和评审准则规定分包检验检测项目”的行为，也有“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具报告”的情形。如何确定两者的界限并正确定性处理，是本案办理的关键所在。
2.违法行为的界限与竞合
“违反本办法和评审准则规定分包检验检测项目”与“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具报告”的界限在哪里?首先，认定A公司存在一个违法行为应无疑问，那么这涉及到想象竞合还是法条竞合，以及如何处理的问题。参考刑法理论，想象竞合是指行为人实施一个违法行为，同时触犯数个违法名称的行为。想象竞合的处理原则，通说认为是择一从重。法条竞合是指一个违法行为同时触犯两个法条，其中一个法条内容与另一个法条的内容重合或者交叉。即从外观上看，一个违法行为好像与数个法律条文都符合，但数个条文的内容互相重复，一个条文的内容包含在另一条文中，似乎数个条文都可以适用。法条竞合的处理原则，通说认为是特别法优于一般法，也有人认为重法优于轻法。法条竞合处理原则的目的，主要是为了防止对行为的重复评价，而想象竞合处理原则的目的，主要是为了防止对行为的双重处罚。
针对本案，对于A公司的行为，“违反本办法和评审准则规定分包检验检测项目”与“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具报告”在构成要件上都能符合，倾向参考想象竞合的处理原则，择一重处理，即按照《管理办法》第43条超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具报告定性处罚。
3.分包检测项目违法的类型化处理
承包方(如本案中大连H公司及广州Z公司)没有相应的资质，对于分包方(如本案中A公司)应按照《管理办法》第43条超出资质认定证书规定的检验检测能力范围进行定性处罚。对于承包方具备分包项目的CMA资质，只是分包方没有告知报告委托方(如本案中K公司)或者未在分包方出具的检验报告中明示分包项目等情形，应按照《管理办法》第42条违法分包检验检测项目定性，先责令改正，不改再罚。
三、本案启示
首先，专家评审不可或缺。认证认可领域的案件专业性强，本案中江苏省局组织开展食品检验检测机构专项监督抽查，专家评审提出问题，江苏省局视违法违规情形分别提出改正、处罚甚或吊销证书等处理要求。其次，监管执法密切配合。案件办理中，苏州市局监管及执法部门及时约谈企业，提出整改要求，释法明理，稽查执法查明事实，依法处罚，监管执法各司其职，无缝衔接，提高监管执法效能，取得良好的执法效果。再次，强化对涉外检验机构的行政指导。2020年以来，有部分以海外业务为主的检验检测机构因受国外疫情影响等原因，有向国内开展业务转变的需要，其检测能力强，多有CNAS资质，但缺乏对国内《管理办法》及评审准则等法规体系的准确理解，常造成无意违法。最后，加强对违法处理裁量的研究。市场监管执法范围量大面广，执法人员应加强对各领域的法律研究，尤其是一个违法行为触犯多个罚则的处理，及多个违法行为如何合并执行处罚的情形。
