2021年11月，美国国家标准和技术研究院(NIST)发布2021-24090号公告，征集关于中国新兴技术国际标准制定政策和影响力研究的分析、意见和建议。美国国家标准化机构(ANSI)提交了一份研究报告。研究报告指出，中国政府鼓励企业参与国际标准制定，但并没有推动ISO政策和治理向更利好于中国的方向转变。应该继续鼓励和欢迎中国参与国际标准制定，而非对其进行威胁或排斥，这样才有利于这些组织的健康、平衡和有益的发展。报告提出了继续激励美国利益相关方参与国际标准制定、解除对标准制定活动的出口管控限制等建议。现将报告翻译出来，让读者了解以ANSI的视角如何看待中国在新兴技术领域的国际标准化活动。
ANSI的研究报告主要聚集以下五个问题
1. 过去十年间，中国在国际标准制定组织的参与情况，包括在起草标准的技术委员会中担任的领导角色，参与的质量或价值;
2. “中国标准2035”计划提出的中国标准化战略对参与新兴技术(例如先进通信技术、云计算和云服务)标准制定的国际机构的影响;
3. 是否如“中国制造2025”计划所述，这些新兴技术国际标准在制定过程中有意扩大中国的利益，排除其他参与方;
4. 根据过去中国在参与国际标准制定组织方面的实践，预测中国可能将如何参与人工智能、量子信息科学等关键技术方面的国际标准化活动，以及可能带来哪些后果;
5. 就美国如何采取措施来减轻中国带来的影响，如何加强美国公私领域参与国际标准制定组织的工作，提出建议。
1. 过去十年间，中国在国际标准制定组织的参与情况，包括在起草标准的技术委员会中担任的领导角色，参与的质量或价值。
中国和美国都是世界贸易组织(WTO)成员，WTO技术贸易壁垒(TBT)协定的一个关键原则是遵循国际标准。积极参与国际标准制定能展现一个国家采用和引用国际标准的能力，因此这也被视为最佳实践。ANSI与包括中国在内的世界所有标准组织一样，对此表示强烈支持。ANSI开展了专门的活动来让中国更多地参与国际标准制定，从而避免产生独有的国家标准。在过去十年间，ANSI和其他组织发现，中国的参与度显著提高，也更希望在国际标准制定组织中担任领导职务。
自2018年实施新《标准化法》以来，中国政府发布的文件数量增加，对参与国际标准制定工作的宣传也有所增加。中国国家市场监督管理总局(SAMR)每年在网站上发布很多文件，强调中国努力地提升其标准化活动的公开透明度，也积极地参与国际组织的工作，并作出贡献。
通过分析2021年11月发布的《中国标准化发展年度报告(2020)》及其他报告，ANSI发现，截至2020年底，中国已承担国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)技术机构主席、副主席75个(如2019年报告所示，截至2019年是73个)，秘书处75个(2019年是88个)。2020年，中国新承担ISO、IEC技术机构主席、副主席6个，秘书处4个。而2019年，这些数字分别是3个和4个。此外，2019年，中国共向ISO和IEC提交了238份国际标准提案，其中向ISO提交了150份，向IEC提交了 77份，向ISO和IEC信息技术联合技术委员会(JTC 1)提交了11份。
多年来，中国采用“主导”一词来描述其参与国际标准制定的目标。原中国国家质量监督检验检疫总局(市场监管总局的前身)早期发布的新闻报道中，使用“主导”来描述中国在国际标准制定中的领先地位。但我们注意到，最近几年，在《国家标准化发展纲要》(中国标准2035)等标准化政策相关政府文件中，采用“牵头”而非 “主导”，来鼓励中国企业参与国际标准制定。
尽管市场监管总局在上述报告和标准制定中描述为“中国牵头”，但中国的利益相关方在标准制定过程中的角色并不清晰。中国的相关组织和企业所作的贡献可能是起草或评估提案，承担技术委员会秘书处，担任主席或副主席职务，参与委员会活动或者其他方式。
虽然中国政府并未公开发布2018年前中国参与国际标准制定组织的情况，但美中贸易全国委员会(USCBC)2020年发布的一份报告发现，中国承担ISO的技术委员会或分委会秘书处的数量在2011到2020年间增加了73%，承担IEC技术委员会或分委会秘书处的数量在2012至2020年间增加了67%。在过去几年里，截至2020年1月，第三代合作伙伴项目(3GPP)中有表决权的中国企业成员数量翻了一番多，达到110个，是美国有表决权成员数量的两倍多，美国有53个。
为了通过ISO数据直观地展示这一趋势，下表对过去5年来中国国家标准化管理委员会(SAC)的领导地位及参与活动与ISO其他几个主要成员国(法国AFNOR、美国ANSI、英国BSI、德国DIN和日本JISC)的数据进行了对比(数据统计归属于ANSI)。
各国承担ISO秘书处的数量（2016-2021）
各国新承担的ISO秘书处（高科技或新兴科技相关机构显示为粗体）
各国放弃承担的ISO秘书处
各国在ISO委员会中P成员的数量（2016-2021）
虽然中国可能力图向ISO提交更多新提案，担任了更多的委员会领导职务，参与ISO委员会的占比也在增加，但ANSI认为，中国并没有推动ISO政策和治理向更利好于中国的方向转变。ISO理事会和ISO技术管理局工作小组也并不是由中国或中国提案来主导的。
在中国参与国际标准制定的整体趋势方面，ANSI认同中国发布报告中的说法，中国的参与度有所提高，但这种提高并没有威胁到美国的影响力或者改变了美国在这些组织中的主导地位。领导职务或标准提案数量并不一定会带来更大的影响力。评估一个国家在国际标准制定组织中的影响力和地位还需要考虑到其他因素，例如贡献的质量、全球认可的正当程序、来自其他工作组成员的广泛支持等。
由学者、专家和智库做的很多研究报告也得出了类似的结论，尽管中国在国际标准制定组织中的参与度有所提高，但与其他成员国相比，还不能带来更大的影响力。Justus Baron和Olia Kanevskaia所做的实证分析显示，虽然参与国逐渐增加，但传统的既有利益相关方和西方国家仍然占据了绝大多数标准制定组织中的领导职位，在竞争日益激烈的信息通讯技术领域也是如此。大西洋理事会(Atlantic Council)的报告也对中国参与的多项工作进行了分析，得出的结论是，美国仍在标准机构中占据重要的领先地位。该报告分析了39个组织，其中美国在11个组织中的得票数超过半数。他们的建议与ANSI一样，即应该继续鼓励和欢迎中国参与国际标准制定，而非对其进行威胁或排斥，这样才有利于这些组织的健康、平衡和有益的发展。
2. “中国标准2035”计划提出的中国标准化战略对参与新兴技术（例如先进通信技术、云计算和云服务）标准制定的国际机构的影响。
中国首个国家标准化战略的概述
中共中央、国务院于2021年10月10日发布了《国家标准化发展纲要》，这是中国首个支撑社会和经济改革的国家标准战略。这一战略是中国工程院从2018年到2020年开展的研究项目“中国标准2035”的成果，由SAC提供指导。
中国国家标准战略的制定是多年努力的成果，在往年政府工作计划和指南中常常被列为首要任务，包括《国家标准化体系建设发展规划(2016-2020)》和SAC 2019、2020和2021年度全国标准化工作要点。
《纲要》全文共九个部分三十五条，旨在通过完善的标准体系的支撑作用，推动高质量经济发展和全面建设社会主义现代化国家。
战略重点在于新兴技术
人工智能、大数据、区块链等许多新兴技术在《纲要》中被反复提及和强调，这反映了中国政府自“十二五”以来对这些领域的持续关注。
在《纲要》第二部分(推动标准化与科技创新互动发展)第三条中阐述了“加强关键技术领域标准研究”的任务：“在人工智能、量子信息、生物技术等领域，开展标准化研究。在两化融合、新一代信息技术、大数据、区块链、卫生健康、新能源、新材料等应用前景广阔的技术领域，同步部署技术研发、标准研制与产业推广，加快新技术产业化步伐。研究制定智能船舶、高铁、新能源汽车、智能网联汽车和机器人等领域关键技术标准，推动产业变革。适时制定和完善生物医学研究、分子育种、无人驾驶等领域技术安全相关标准，提升技术领域安全风险管理水平。”
在《纲要》第七部分(推动标准化改革创新)第二十七条提到：“强化标准在计量量子化、检验检测智能化、认证市场化、认可全球化中的作用，通过人工智能、大数据、区块链等新一代信息技术的综合应用，完善质量治理，促进质量提升。强化国家质量基础设施(NQI)全链条技术方案提供，运用标准化手段推动国家质量基础设施集成服务与产业价值链深度融合。”
《纲要》没有具体谈及先进通讯技术，但在第十条中指出：“加快推进通信网络基础设施、新技术基础设施、算力基础设施等信息基础设施系列标准研制。”云计算和云服务没有被列为优先事项，但由于大数据作为其底层技术而被间接提及。
为了评估该战略性《纲要》的影响，ANSI和美国的利益相关方需要密切关注其下一步的实施情况，其中一个指标就是中国向国际标准制定组织提交的提案。ANSI汇总了自2016年以来中国向ISO提交的新兴领域提案，下表包括其获批和未获批的提案，高新技术相关提案显示为粗体。
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序号 |
获批提案 |
未获批提案 |
审核中的提案 |
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1 |
铸造机械 |
药物制剂设备 |
区域能源系统 |
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2 |
电子商务交易保障 |
再制造技术 |
供热网络 |
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3 |
喀斯特地貌 |
黄金 |
驾驶员培训——机动车驾驶智能培训系统 |
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4 |
审计数据服务 |
展览、活动与会议 |
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5 |
无接触配送服务指南（国际研讨会协议） |
绿色金融 |
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6 |
实验室设计 |
乐器 |
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7 |
工作场所和工作流程社交距离指南（国际研讨会议协议） |
人类表型组 |
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8 |
锂 |
生态恢复 |
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9 |
应急医疗设施建设指南（国际研讨会协议） |
消费品安全管理 |
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10 |
审计数据服务 |
脱氧剂和干燥剂 |
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11 |
无接触配送服务指南（国际研讨会协议） |
企业标准化效益评价指南 （未获批成为ISO标准，但被认为与《ISO战略 2030》相关） |
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12 |
网络游戏术语 |
展位词汇（国际研讨会协议，未获批成立新技术委员会，但被归入ISO/TC 228进行研制） |
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13 |
直播销售服务指南（国际研讨会协议） |
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在IEC方面，中国国家委员会(CNC)提议建立了发电输电和配电系统电力机器人技术委员会(IEC/TC 129),该技术委员会在2021年获批建立。IEC/TC 129将与相近领域的其他相关标准化机构进行合作，比如ISO/TC 299.以及IEC的相关特定产业应用的技术委员会，比如TC 82、TC 88和TC 144.
从这两方面的信息来看，中国似乎并没有开始像《纲要》要求的那样，把新兴技术摆在优先地位，大量提交新国际标准提案。此外，中国的ISO标准提案成功率只有约50%。接下来，我们应密切关注这些领域，以观察《纲要》在中国所在的国际标准组织中起到了什么作用。
继续对外开放并参与国际标准化活动
《纲要》的第六部分着重强调了中国标准的“走出去”和国际标准的“引进来”。同时，要积极参与地区和国际交流与合作机制，特别是数字领域、气候变化、可持续城市和社区、清洁饮水与卫生设施、绿色金融等重点议题。《纲要》还列举了“积极研制、培育、推介”团体标准和企业标准，这二者是中国形势下的特殊产物，但其与美国和欧盟国家的以市场为导向、自愿采纳的标准十分相似。在政府鼓励下，可以预见，中国的利益相关方，特别是私营企业将在未来进一步参与国际标准制定活动。此外，中国提交的提案将更多地基于团体和企业发挥更积极作用的标准。
结论
作为中国标准化领域工作的里程碑，《纲要》提供了未来15年标准化发展的路线图，也为中国标准体系的持续改革奠定了坚实基础。2021年10月19日，中国国务院新闻办公室与五部门举行的新闻发布会表示，《纲要》是一个高水平的战略框架，因此，相关政府部门及其附属研究机构将发布更多实施细节，作为在具体领域的行动方案。ANSI及其成员将继续密切关注《纲要》的实施。可以预见中国将在新兴技术相关的国际活动中有更活跃的表现。
3.是否如“中国制造2025”计划所述，这些新兴技术国际标准在制定过程中有意扩大中国的利益，排除其他参与方。
下表展示了《中国制造2025》计划和《国家标准化发展纲要》(《中国标准2035》)中提及的关键技术，同时列出了近年来中国作为项目负责人制定的相关ISO和IEC标准。这些标准都遵循了现有规定和数年来的多边合作机制，因此，没有证据表明这些标准是为了排挤其他国家、只扩大中国的利益而制定的。但考虑到这些ISO 标准的得票数高、反对票数低，美国和其他国家并不担心这些项目的中国负责人是在寻求推进中国的技术目标，对其他国家造成阻碍。
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《中国制造2025》提到的领域 |
《纲要》提到的领域 |
由中国牵头的相关国际标准 |
ISO成员投票结果 |
负责的委员会 |
提案方 |
委员会主席和秘书处 |
工作组召集人 |
项目负责人 |
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新兴技术（包括人工智能、量子信息、大数据、区块链、分子育种、无人驾驶） |
ISO/IEC AWI 5259-4《人工智能—分析和机器学习的数据质量—第四部分：数据质量过程框架》 |
通过
19个国家赞成，1个国家反对 |
ISO/IEC JTC 1/SC 42 人工智能 |
SAC（中国） |
ANSI（美国） |
ANSI（美国） |
SAC（中国） |
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ITU H.627 (08/20) 《视频监控系统的信号和协议》 |
无* |
无* |
无* |
无* |
无* |
无* |
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新信息技术 |
新信息技术 |
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数控工具 |
机器人 |
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航空航天设备 |
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ISO 21886：2019《航天系统—配置管理》
ISO 21494：2019《航天系统—磁试验》 |
通过
9个国家赞成，0个国家反对 |
ISO/TC 20/SC 14 空间系统及其运用 |
SAC（中国） |
ANSI（美国） |
AFNOR（法国） |
SAC（中国） |
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军事工程和高科技船舶 |
智能船舶 |
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铁路设备 |
高铁 |
ISO 22752：2021《铁路应用—机车车辆车体侧窗》 |
通过
15个国家同意，1个国家反对 |
ISO/TC 269/SC 2 轨道车辆 |
信息不足* |
AFNOR（法国） |
SAC（中国） |
SAC（中国） |
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节能和新能源车辆 |
新能源和智能车辆 |
ISO/TR 9968《道路车辆—功能安全—新能源汽车可充电储能系统的应用》 |
通过
38个国家同意，0个国家反对 |
ISO/TC 22/SC 32 电气和电子组件以及通用系统方面 |
SAC（中国） |
JISC（日本） |
DIN（德国） |
SAC（中国） |
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新材料 |
新材料 |
ISO 21713:2020《精细陶瓷（先进陶瓷、先进技术陶瓷）—在高温或超高温下测定陶瓷弹性模量的测试方法》 |
通过
10个国家同意，0个国家反对 |
ISO/TC 206 精细陶瓷 |
信息不足* |
JISC（日本） |
无 |
SAC（中国） |
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生物医学和医疗器械 |
生物医学 |
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农业机械 |
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能源设备 |
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注：
*ANSI 不是ISO/TC 269/SC 2和ISO/TC 206的成员，因此ANSI无法获取相关信息，也没有对这两个项目进行投票。
*上表信息没有涵盖ITU项目(ITU H.627 (08/20) 《视频监控系统的信号和协议》)的相关信息，因为ANSI不是ITU的美方成员。
4. 根据过去中国在参与国际标准制定组织方面的实践，预测中国可能将如何参与人工智能、量子信息科学等关键技术方面的国际标准化活动，以及可能带来哪些后果。
中国值得一提的一个做法是提供奖金或采取其他激励措施来提高在标准方面的成就，这些可在中国的报告中看出，ANSI对第一个问题的回答中也已作了阐述。尽管中国中央政府没有出台明确的政策，但许多地方政府一直提供补贴或奖金来鼓励企业和社会团体参与国际标准制定。这是目前中国针对个人和组织实施的主要激励措施之一，未来可能会继续实施。奖励的级别通常依据他们在国际标准制修订中担任的领导、协助或参与职能来划分。我们认为，近几年中国向国际标准制定组织提交了许多提案，其部分原因是由于采取了这种做法。尽管如上所述，这些提案是否会通过取决于其他因素，中国的提案成功率也并不是很乐观。但未来，在关键技术领域采取激励措施可能会迅速增加中国提案的数量，可如果不重视标准提案的质量，中国在全球引领标准化工作的成功率就不可能提高。
例如，2017年发布的《新一代人工智能发展规划》中指出，中国政府持续关注人工智能，将在资金、人才培养、基础设施建设和许多其他资源等方面提供更多的政府支持，促进人工智能、机器人技术、智能制造以及与这些关键技术相关标准的发展。因此，更多的中国利益相关方有望参与到这些关键领域中来。
5.就美国如何采取措施来减轻中国带来的影响，如何加强美国公私领域参与国际标准制定组织的工作，提出建议。
a.继续激励美国利益相关方参与国际标准制定
为支撑国际标准体系的完整性、强化相关组织以规则为基础的流程，以及减弱中国与日俱增的影响力，美国政府应大力支持美国利益相关方积极参与国际标准制定组织。为支持私营领域参与，美国政府可以提供资金或其他支持，来减少美国专家参与其中的阻碍。ANSI也会支持增加研发税收抵免，通过扩大参与范围来鼓励参与国际标准制定，对创新型公司和标准制定组织等给予支持。
b. 解除对标准制定活动的出口管控限制
尽管美国商务部针对华为及其上市子公司的5G技术出台了临时有限豁免政策，工业与安全局(BIS)在继2019年5月将华为列入实体名单后，将出口管控限制措施拓展至标准制定领域，这继续对美国私营领域参与关键和新兴技术方面的标准活动造成巨大阻碍。这些限制措施导致了中国在继续拓展其在5G等关键领域的中国标准工作，也限制了美国实体全面参与国际标准制定的能力，尤其是在有被列入实体名单的机构代表同时出席的场合。这些限制措施应该由商务部予以解除，以确保美国仍然能参与相关工作，与过去一样有影响力。
c.将ANSI和其他伙伴组织作为公私领域之间的桥梁以及与中国沟通的渠道
良好的公私伙伴关系能使利益相关方在协调外联方面作为唯一的国家声音提出不同的观点和反馈信息。ANSI负责协调美国自愿共识标准体系，为标准问题的政策发展提供了中立的平台。ANSI和其他伙伴协会协同合作，确保在各种多边背景下的标准讨论中充分倾听私营领域的声音，与此同时担任“召集人”来维持牢固关系，与全球其他标准制定组织进行对话。
ANSI还一直密切跟踪中国推出的标准化改革以及可能会给标准化、市场准入和国际参与带来潜在影响的主要举措。通过利用和维护与SAC、国家认证认可监督管理委员会(CNCA)、中国汽车技术研究中心(CATARC)和中国其他主要标准化机构签署的多个谅解备忘录，ANSI为美国公私领域的利益相关方提供了在重要问题上增进了解、有效沟通以及获得宝贵信息的独家渠道。
此外，美国标准战略(USSS)对指导美国如何制定标准和参与国际标准制定流程的原则和战略进行了重新审视，由此表明其目的和理想。该战略提供了美国标准体系未来的愿景，为美国的竞争力、创新、健康和安全以及国际贸易提供支撑。在美国标准战略的12项战略倡议中，应该着重强调以下两点，鼓励一致遵循国际标准组织基于规则的共识、开放、公正和透明的原则。
·积极推动全球一致采用国际公认的标准制定原则。
·加强国际推广规划，推动理解基于一致性、由市场主导的美国自愿性标准如何从整体上让企业、消费者和社会获益。
d.美国政府应该在美国标准战略的框架内保护现有的标准流程，尤其是正式的国际流程。
这应该包括倡导世界贸易组织公开、透明和正当程序的原则，坚持让其他国家政府对自己的行为负责，如任何妨碍国际标准制定的不当行为。
e. 美国政府应该拥护公私合作和积极参与国际标准制定。
这应该从树立强大、可信赖的参与者和伙伴的好榜样开始。
·提早告知联邦机构代表在其感兴趣的领域未来将开展的标准活动。
·关注具有长期战略意义的领域，并在这些领域开展早期标准活动。向与这些长期利益有关的私营领域参与者释放信号，鼓励他们积极参与标准制定。
·在政府机构中，培养在人事、培训、职业发展途径和职业辅导制度等方面的标准能力。
·对政府决策者开展关于支持政府专家参与标准活动重要性的教育，包括对足够资源的需求。
·支持并认可政府机构员工的技术贡献。
f. 美国政府应在政府间双边和多边对话中对标准采取一致的态度，并在信息发送方面与私营领域协调配合。
