2016年，美国国务卿John Kerry怀抱孙女在联合国总部签署了《巴黎协定》
“如果在未来10年没有有意义的减排，我们将永远失去升幅达到1.5度的可能性。”
——联合国秘书长古特雷斯(Antonio Guterres)
强化透明度体系的演变历程
全球共同正式气候治理这一环境问题，始于1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)，这是第一项世界各国在政治层面对气候治理达成共识的国际公约。2016年《巴黎协定》的签署，则标志着全球气候治理机制得到不断地更新与完善。在《公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》等国际条约的共同治理下，明确了全球气候治理的规则¹，规则分为两类：一是对缔约方需履行实质性义务的规定;二是程序性规则。其中，实质性义务规定分为三类：①控制温室气体排放;②开展适应气候变化的行动;③向发展中国家提供资金、技术和能力支持。程序性规则也包括三类：分别为透明度 (Transparency)，全球盘点 (Global Stocktake)、争端解决 。其中透明度是进行全球盘点和解决争端的基础[1]。
透明度体系的雏形最早展现在《公约》的第十条 2(b)中“需对发达国家报告信息的评审”，以及第十二条中“明确缔约方按时提供相关履行的信息”，即在允许范围内公布所有的温室气体清单及履约信息报告等。“强化的透明度框架(Enhanced Transparency framework)”这一概念在2015年的《巴黎协定》第十三条中正式确立。《巴黎协定》提出了在本世纪末全球气温控制在2℃内，并努力争取控制在1.5摄氏度以内的长期目标，及各缔约方需遵循“自下而上”的模式设置并定期汇报其温室气体排放目标，称之为”国家自主贡献”(Nationally Determined Contribution，缩写为“NDCs”，以下简称“NDCs”)。随后，在2018年的卡托维兹气候大会(COP24)上，通过了“强化的透明度框架”(ETF)的实施细则[2]，即“《巴黎协定》第18/CMA.1号决定中关于第十三条行动与支持透明度框架的模式、程序和指南”(MPGs)。
Decision 18/CMA.1 - modalities, procedures and guidelines for the transparency framework for action and support referred to in Article 13 of the Paris Agreement. (《巴黎协定》中的原文内容)
“强化透明度体系”(以下简称“ETF体系”)得以完善，进一步明确了2020年以后ETF体系[1] 的实施规则以及在其体系下全球气候治理的新要求。
强化透明度体系的主要内容及重点
根据《巴黎协定》第十三条规定，ETF体系要求所有缔约方必须将减碳的行动和支持透明化，提交《BTR双年报》以追踪在国家自主贡献(NDCs)中所取得的新进展、碳减排以及获得的资助与支持情况，并接受技术专家评审(Technical expert review，TER)和多边审议。强化透明度体系主要体现在四个方面[1]：
1. 清单和资金报告方法学的强化
为避免重复核算问题，我国应熟悉国家温室气体清单方法学的新概念和方法(2006年版及以后的更新版本)
2.更加频繁的报告频率
除每五年提交一次国家自主贡献报告之外，因为引用了强化透明度体系，《巴黎协定》要求各缔约方提交《双年透明度报告》，(Biennial Transparency Report, BTR, 以下简称《BTR报告》)其中包含国家清单报告。国家清单报告可以作为《BTR报告》的一部分一同提交，也可作为独立报告提交。在《BTR报告》之前，各国提交的是《双年更新报告》(在2010年“坎昆协议”和2011年德班气候大会中决定)。我国分别在2017年与2019年提交了《双年更新报告》。根据现在的强化透明度体系，将由《双年更新报告》向《BTR报告》转变。第一次《BTR报告)的提交时间不得晚于2024年12月31日，之后每两年提交一次。
3.更加详细的报告内容
图1《双年透明度报告》框架图
在这一模块应注意的是，国家报告清单报告应使用《2006年IPCC国家温室气体清单指南》、《2006年IPCC国家温室气体清单指南2013年增补：湿地》及IPCC指南的后续版本。另外，报告的温室气体类别有了新的要求，除必须报告的气体外，鼓励(encouraged)报告的气体和间接温室气体信息有所增加。需注意适应信息通报的提交方式有两种：一是适应信息通报可纳入《双透明度报告》中，但需明确的在报告中标出;二是适应信息通报也可在国家自主贡献和国家信息通报中提交。
4.专家审评形式和多边审议范围强化
新添了“提供、收到支持和支持需求的信息”这一部分。我国可以利用好这个新增模块，将所获得的资金和技术支持予以公示，保证信息的透明化，为创建我国在国际气候治理问题上良好的国际形象铺垫基石。
实施ETF后，中国需要开展的工作重点
以及挑战
1.报告总体要求
在ETF监督下，决议要求第一次双年透明度报告(BTR)的提交时间最晚不得超过2024年12月31日[1]。在ETF实施前的双年度报告原名为“两年更新报告”(BUR)，但是由于受GEF资金流程的限制，中国目前未能满足两年提交一次报告的需求(第一次提交于2017年1月，第二次提交于2019年6月)。
2.国家温室气体清单(强制报告)
○工作重点
更新方法学和编制年度清单的要求，进一步完善清单基础数据收集机制 (协调各部门定期提供数据，并形成常态化的数据提供机制)
需要规范对清单编制流程的管理，包括数据库的建设和应用，规范数据存档和QA/QC(质量保证与控制)流程
对清单编制人员的能力培训。为IPCC指南的更新编制更为详细的清单报告和通用报表。对不具备年度统计数据的部门，需要参考国际通用做法建立模型以支撑年度清单编制
(这里要明确的是，发展中国家所面临的“数据合规化改造”问题。作为对外贸易大国，有必要提升碳核算相关领域的人员能力。尤其针对出口企业，需要做好与国际公认的碳核算标准进行温室气体盘查工作，避免使用粗略的核算规则所导致的“做好了国内政府看不懂，做得不好国外客户不认”这种尴尬局面)
3. 国家自主贡献目标进展追踪(强制报告)
○工作重点：
提高各部门对履约报告的参与度。(需要各部门，发改委、科技部、工信部、住建部、交通部、农业农村部、统计局、能源局、林草局、交通部、民航局等部门等配合工作，按照要求提供减排相关信息)。
保证国家自主贡献目标追踪对应信息澄清，以及在国家自主贡献通报的全过程中的计算方法保持一致。
对新规则对自主贡献的内涵要素及追踪进展的方法学要求的提升，提高相关研究能力，包括但不限于对政策措施效果的减排计算和温室气体排放预测的方法学研究
○潜在的问题：
在实操层面，各国的国家自主贡献(NDCs)都存在巨大的数据操纵空间。各国将温室气体排放数据纳入国家温室气体清单中，那么一手的排放数据信息则来源于国家统计的数据。温室气体数据由于跟国家政策紧密关联，或者说受政策操控的可能性较大，所以未必不会出现此类数据被人为干涉的情况。
4.脆弱性影响和适应行动(非强制性报告)
○工作重点：
建议由气候司牵头，组织生态司、自然资源部、中国气象局等部门的专业人士和专家对本章进行解读。同时组织撰稿小组专家培训，强调编写要点，要对报告的全面性和重点一一把握。
建议开展适应行动的监测和评估方法学和指标体系研究，建立完善与适应行动相关的方法学和报告系统。
○潜在问题：
新规则在“脆弱性影响和适应行动”方面提升了对其完整性和详细程度的要求。同时MPGs(强化透明度框架的“模式，程序和指南”)侧重点有所改变，这一次BTR报告更加注意“适应行动”而不是“脆弱性”方面的报告。
5.提供和收到的支持信息(非强制报告)
○工作重点
需要应对气候变化支持相关的定义、假设和方法学等内容进行研究：面对新规则要求报告的用于识别和提供支持的相关假设、定义、和方法学，我国在这方面缺乏相应体系研究和实践基础。应该向国际上不同体系学习，例如发达国家普遍采用的OECD-DAC系统相关定义和方法学，IPCC对排放部门的分类等国际通用做法;发达国家在定义“新的、额外的”方面采取了各自定义，在计算通过多边机制提供的资金和私人部门资金时采取的不同的算法等。
需要建立应对气候变化支持相关的信息报告系统：需要各部门(科财司、财政部、科技部、商务部、国际合作署等)联合明确应对气候变化支持相关数据的口径、统 计方式、报告内容等。
6.技术专家审评和多边审议
ETF新规实施后，我国将每两年接受一次国际专家审评 (形式上与我国目前接受的技术分析相近)。审评专家组将会对报告的透明度、完整性等内容进行审评，对强制性报告内容提出“建议”要求，对非强制性报告内容提出“鼓励”要求。对发展中国家，促进性多边审议分为“技术分析”和“促进性信息分享”两个阶段。促进性多边审议与技术专家审评的流程相类似，所有缔约方强制纳入多边审议的范围。评估各缔约方依照《巴黎协定》第九条中所规定的“向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持”方面所作出的努力，以及该缔约方履行和实现其国家自主贡献的进展[1]。
参与编制人员对后续审评的持续跟进，持续改进报告质量，不断优化审评流程。
开发专家审评数据库，归档审评过程信息，方便以后查阅更新以及信息公开化。
结语
2024年，我国将向联合国秘书处提交第一份双年透明度报告。作为碳排放大国和世界强国，我国在国际范围的气候治理问题上有着义不容辞的责任与义务。但我国目前在诸多方面仍亟待完善，例如气候变化方法学的开发，温室气体数据报告系统的完善，低碳领域从业人员的培养，以及多部门之间的合作保证减碳信息透明化等。对于还是发展中国家的我国来说，如何在气候治理方面做好工作，并适应国际合作所带来的风险亦或是机遇而生存下去，更是一种长期的挑战。
参考文献
[1] 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 (Ed.). (n.d.). 《巴黎协定》透明度规则解读.
Initiative for Climate Action Transparency. Retrieved from http://climateactiontransparency.org/wp-content/uploads/2022/10/ICAT-China-deliverable-1-20210118.pdf.
[2] Reporting and Review under the Paris Agreement. Unfccc.int. (n.d.). Retrieved November 17. 2022. from http://unfccc.int/process-and-meetings/transparency-and-reporting/reporting-and-review-under-the-paris-agreement
名词缩写对照
BTR 双年透明度报告
ETF 强化透明度框架
IPCC 政府间气候变化专门委员会(气专委)
MPG 《巴黎协定》第18/CMA.1号决定中关于第十三条行动与支持透明度框架的模式、程序和指南”
TER 技术专家审评
